Які таємниці приховує "економічний паспорт"?

20 січня 2022

Президент має намір ввести "економічний паспорт", щоб на рахунках дітей зберігались кошти з плати за використання природних ресурсів. Чи може ця концепція спрацювати - розмірковує експертка Ольга Полуніна

Що відомо про "економічний паспорт українця"

Президент України Володимир Зеленський 1 грудня 2021 року, під час щорічного звернення про стан справ у країні, оголосив про намір запровадити "економічний паспорт українця" – механізм, завдяки якому на рахунках дітей українців накопичуватимуться кошти з плати за користування природними ресурсами. У своїй промові президент зазначив, що джерелом наповнення стане додаткова фінансова допомога для держбюджету, яку надасть т.з. "ресурсний" закон (№5600).

Ідея про "перерахування" коштів від ренти на використання природних ресурсів не нова. На початку 2021 року президент заявив про плани введення "економічного паспорта українця", але тоді ініціатива була дуже загальною. Після виступу він подав відповідні законопроекти до Верховної Ради, визначивши їх як термінові.

Пакет законопроектів передбачає, що граждани України, які народились після 1 січня 2019 року, по досягненню 18 років (або в окремих випадках раніше) матимуть право отримувати виплату у безготівковій формі в національній валюті України. Кошти з "економічного паспорта" можуть бути використані на: освіту, купівлю житла на території України, недержавне пенсійне забезпечення, лікування (в окремих випадках).

Заплановано, що Фонд майбутніх поколінь буде формуватися та наповнюватися за рахунок:

• вилучення з доходів загального фонду держбюджету 70% рентної плати за використання природних ресурсів загальнодержавного значення, 95% рентної плати за видобуток нафти, природного газу та газового конденсату і 100% рентної плати за використання надр в межах континентального шельфу та/або виключної (морської) економічної зони України, а також відповідне призначення для коштів спецфонду;
• відповідних видів рентної плати за використання надр, що перераховуються до державного бюджету таким чином:
   

у 2023 році

• рентна плата за користування надрами для видобутку корисних копалин загальнодержавного значення - по 35 % до загального та спеціального фондів;
• рентна плата за видобуток нафти, природного газу та газового конденсату - по 47,5 % до загального та спеціального фондів;
• рентна плата за надра в межах континентального шельфу та/або виключної (морської) економічної зони України - по 50 % до загального та спеціального фондів;
   

з 2024 року й далі

• частки щороку зростають для спеціального фонду та зменшуються для загального фонду, порівняно з частками у попередньому році, на 5 відсоткових пунктів одночасно за кожним фондом (за винятком останнього року, у якому частки збільшуються для спеціального фонду і зменшуються для загального фонду на 2,5 % відповідно) до досягнення розмірів відрахувань на рівні 70%, 95% та 100% відповідно.
   

Водночас, згідно з пояснювальною запискою до законопроекту, до джерел формування Фонду віднесені виплати, що розраховуються відповідно до розміру мінімальних зарплат, зокрема перший річний державний внесок у 2023 році становитиме 21,8 млрд грн з розрахунку двох розмірів мінімальної заробітної плати (7 176 грн) та прогнозної статистики народжуваності. Також згадується дохід від цінних паперів, що не відображено у запропонованих змінах до Бюджетного кодексу.

До моменту перших виплат у 2037 році сума коштів Фонду становитиме 1 832 млрд грн завдяки державним внескам та отриманому інвестиційному доходу від розміщення коштів у державні цінні папери, що дозволить здійснити виплати на загальну суму 191 млрд грн, або 626 125 грн на кожного учасника Фонду. Також зазначено, що такі надходження враховані у проєкті державного бюджету на 2022 рік та складають 69 млрд грн – це відповідає 65,7 млрд грн надходжень від рентної плати за використання ресурсів загальнодержавного значення у проєкті, підтриманому ВРУ, який, проте, не передбачає витрат на Фонд.

Оскільки розробники не представили детальних фінансово-економічних розрахунків, наведенні показники викликають питання. Зокрема, йдеться про обсяги додаткових джерел формування Фонду (інвестиційний дохід від розміщення державних цінних паперів) та джерел фінансування статей бюджету, які наразі отримують доходи від ренти. Також не зовсім зрозуміло, як сформовані показники виплат у 191 млрд грн (на 2037 рік), надходжень у держбюджет у розмірі 69 млрд грн (на 2022 рік) та підсумкового 1832 млрд грн (баланс фонду станом на 2037 рік). 

Надра – власність українського народу. Чи це так?

Стаття 13 Конституції України明确но зазначає, що надра є власністю народу. У преамбулі Конституції народ України визначається як її громадяни усіх національностей. Конституція також містить положення, що "конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані", а "Президент України є гарантом … прав і свобод людини і громадянина".

Оскільки ініціатива президента передбачає, щоб надходження від використання надр йшли на добробут лише певної групи громадян (тих, що народилися у 2019 році та пізніше), пакет законопроектів про економічний паспорт українця може стати предметом розгляду Конституційним Судом України та Венеціанською комісією, для оцінки його відповідності Конституції України та основоположним документам щодо прав людини.

Щодо ренти за використання надр, то зараз більша частина (70% ренти за користування надрами для видобутку корисних копалин загальнодержавного значення; 95% ренти за використання надр для видобутку нафти, природного газу та газового конденсату; 100% ренти за видобуток у межах континентального шельфу та/або виключної (морської) економічної зони України)спрямовується на фінансування видатків загального фонду державного бюджету, за рахунок якого здійснюються суспільно важливі витрати, такі як субсидії, пенсії, зарплати працівників бюджетних установ тощо.

До того ж, 5% ренти від видобутку газу, нафти і газового конденсату залишається в місцевих бюджетах, зокрема: 2% йде в обласний бюджет, 1% залишається в селах, селищах та містах, 2% – на райони області. Якщо родовища розташовані на території міст обласного підпорядкування або ОТГ, то 3% спрямовується в бюджет громад.

Таким чином, висунуті президентом ініціативи щодо покращення добробуту лише тих громадян, які народились після 2019 року, можуть затушити інтереси інших громадян (включаючи тих, хто проживає безпосередньо в районах видобутку), викликаючи занепокоєння з приводу можливих зловживань у політичних цілях. 

Чи рента є єдиним джерелом... 

Президент, у своєму зверненні, зазначав, що доходи від збільшення податків відповідно до змін у Податковому кодексі можуть стати джерелом наповнення Фонду майбутніх поколінь. За оцінками експертів, прийняття Закону (№5600) дозволить додатково залучити 1,273 млрд грн (ренту за видобуток залізних руд). Проте, у Мінфіну під час складання проєкту бюджету не було можливостей врахувати всі зміни, які були прийняті ВРУ, отже, цей показник не є остаточним. Але навіть він свідчить про те, що цих коштів не вистачить для покриття потреб Фонду. Загалом, від ренти за використання надр для видобутку корисних копалин загальнодержавного значення у 2022 році очікується близько 65 млрд грн.

За даними сервісу "Опендатабот", у період з 2015 по 2020 рік щорічна народжуваність в Україні коливалася від 293 до 411 тис. осіб. Це означає, що через 18 років державі необхідно буде щорічно резервувати від 149,64 до 257,34 млрд грн  (з урахуванням тенденції зниження народжуваності в подальші роки, ця сума може зменшуватися). Наприклад, для забезпечення внесків на рахунки дітей, народжених у 2019-2020 роках, які вже входять у часовий проміжок ініціативи, до 2037-2038 років потрібно буде виділити близько 193 та 183 млрд грн відповідно.

За цими приблизними розрахунками, які базуються на індикаторі 626 125 грн виплат на кожного громадянина України, народженого з 2019 року, та прогнозних показниках бюджету-2022, очевидно, що ані додаткових надходжень від рентного видобутку залізної руди, ані надходжень від усіх рентних платежів не вистачить для покриття витрат.

Ці прості розрахунки свідчать про необхідність залучення інших ресурсів або про плани щороку збільшувати видобуток, що має бути узгоджено з кліматичними амбіціями України (особливо у контексті того, що найбільша частка надходжень до Фонду – рента з видобутку викопного пального). Крім того, штучне збільшення видобутку може негативно вплинути на ринок і ціноутворення енергоносіїв, а також відіб'ється на вартості комунальних послуг. 

Ідея паспорта позбавлена економічної обґрунтованості

Ініціатива президента наразі не має ресурсного чи економічного підкріплення. Фінансово-економічні розрахунки, проведені на підставі доступної інформації, не підтверджують здатності системи публічних фінансів забезпечити "економічний паспорт українця" без втрат для макрофінансової стабільності.

Крім того, будь-яке фінансування бюджетної програми, пов’язане з рентою за використання надр, потенційно стає вразливим до коливань у видобутку та інших факторів. Серед таких факторів можуть бути виснаження родовищ, непідтвердження попередніх запасів мінеральних ресурсів, а також політика декарбонізації, що передбачає поступове скорочення видобутку викопного пального та можливе збільшення видобутку певних видів критичної сировини. Додатково існує ризик, що приватні та державні видобувні компанії можуть передавати свої витрати на споживачів, що призведе до підвищення цін на енергоносії та, відповідно, збільшення вартості комунальних послуг. Такі витрати можуть виникнути, оскільки держава, безумовно, "забирає" рентні кошти з загального фонду, при цьому створюючи певний тиск щодо постійного збільшення видобутку.

Ініціатива "економічного паспорта українця" має сумнівний вплив в плані реалізації конституційного принципу щодо власності українського народу на надра. Як вже було зазначено, надходження від ренти дозволяють покривати загальнонаціональні потреби, такі як пенсійні виплати, субвенції, зарплати в державному секторі та інше. У разі реалізації ініціативи президента ці рентні ресурси будуть перенаправлені на користь Фонду майбутніх поколінь.

За рахунок чого будуть компенсовані недофінансовані рентою бюджетні витрати, наразі не ясно. Схоже, що держава забезпечуватиме потреби своїх громадян, які народились після 1 січня 2019 року, в тому числі за рахунок потреб інших громадян, які згідно з Конституцією також є власниками українських надр і мають рівні права.

Ольга ПОЛУНІНА, менеджерка DiXi Group з питань сталого розвитку, експертка НадраMonitor

Теги:Спецдозволи на надранадрокористуванняРентна платадержбюджетнадраПоділитись