Законодавство ЄС стосовно оцінки впливу на довкілля не враховує війни

20 травня 2022

Експерти вважають, що українському уряду слід ухвалювати зважені рішення щодо змін у законодавстві в сфері довкілля. Ігнорування процедури ОВД може завадити Україні в майбутньому стати членом Євросоюзу.

Відзначається, що військові дії в Україні, викликані агресією рф, змушують бізнес шукати нові підходи до ведення справ, зокрема у сфері отримання ліцензій та дозволів для нових проєктів. Це стосується також підприємств, що підпадають під дію закону України “Про оцінку впливу на довкілля”.

Які аспекти повинні врахувати Міндовкілля та бізнес, виконуючи процедурні моменти законодавства про охорону довкілля, вивчали експерти.

Закон про ОВД є частиною європейського законодавства

Згідно з Директивою 2011/92/ЄС, оцінка впливу на довкілля (ОВД) повинна ідентифікувати, описувати та оцінювати суттєвий прямий і непрямий вплив проєкту на безпеку життя людей, їхнє здоров’я, навколишнє середовище, його компоненти, природні території, історичні пам’ятки та культурну спадщину.

Від моменту підписання Угоди про асоціацію з ЄС основна діяльність у сфері екологічного управління та інтеграції екологічної політики сконцентрована на впровадженні в Україні європейської моделі оцінки впливу на довкілля для державних і приватних проєктів. Це є одним із “горизонтальних” директив ЄС. З 2017 року країна реалізовує закон України “Про оцінку впливу на довкілля”.

Зміни у законодавстві з урахуванням воєнного стану 

Згідно з законом України “Про правовий режим воєнного стану” та указом президента України від 24 лютого 2022 року № 64, були скасовані терміни надання адміністративних послуг та терміни видачі документів дозвільного характеру на період воєнного стану в Україні.

Ситуація війни вплинула на терміни видачі дозвільних документів. Реєстр ОВД є частиною цього процесу надання висновку про вплив на навколишнє середовище, що дозволяє здійснювати певні види діяльності. Наразі держава не має можливості дотримуватись раніше визначених термінів. Наприклад, терміни для отримання ліцензій чи дозволів (у мирний час — 50 днів) у воєнний час більше не забезпечуються.

Внаслідок цього законодавчо скасували терміни для всіх, хто надає документи. Щоб компенсувати бізнесу втрачені терміни, деякі послуги були переведені на декларативний принцип, де підприємства заповнюють певні форми, і держава дозволяє їм здійснювати свою діяльність. Проте послуги з ОВД до цього переліку не входять.

Говорячи про аспекти дотримання закону України “Про оцінку впливу на довкілля”, експерт DiXi Group Ольга Полуніна відзначила, що законодавці переглянули політику доступу до інформації.

“Наразі Міндовкілля закриває Єдиний реєстр від загального доступу з цілком зрозумілих причин: реєстр містить чутливу інформацію, якою може скористатися ворог. Це рішення було прийнято швидко. Проте, зобов'язання суб’єктів господарювання розміщувати у цьому Реєстрі документи та іншу інформацію залишилися незмінними”, - зазначила експертка.

Який порядок подачі звіту з ОВД

Підприємство або особа, які бажають отримати висновок з оцінки впливу на довкілля, спершу повинні підготувати звіт з ОВД. Цей порядок прописаний у відповідному законі. Спочатку проводяться громадські слухання та оприлюднення необхідних документів у відкритому Реєстрі, після чого процедура переходить до наступного етапу.

З закриттям Реєстру, після вторгнення рф, ряд процедур залишилися у підвішеному стані.

“Нові бізнеси не можуть почати процедуру ОВД. Завершити її можуть тільки ті підприємства, які почали процедуру до 24 лютого 2022 року і на даний момент перебувають на другій стадії розгляду (отримані зауваження та пропозиції з боку громадськості, а також умови щодо обсягу дослідження від органу влади)”, - уточнює представниця ГО “Екоклуб” Наталія Холодова.

Вона зауважує, що через тимчасове обмеження доступу до Реєстру з ОВД, громадськість не має можливості доступу ані до попередніх звітів з ОВД, ані до інформації про підприємства, що зараз проходять процедуру.

Експертка стурбована, що таке обмеження може бути використане для отримання дозволів, які в мирний час були б неможливі, наприклад, на будівництво житла біля берегів річок та озер.

Також Наталія Холодова зазначає, що закон України “Про оцінку впливу на довкілля” з 2017 року мав на меті відтворити підхід, прописаний у Директиві ЄС 2011/92/ЄС, що включає вимоги щодо участі громадськості. За її словами, враховуючи, що ОВД в Україні не проводиться, реалізація Директиви ЄС також є неможливою.

Міндовкілля у листі роз'яснило, що суб’єкти господарювання повинні надсилати документи відповідальній особі міністерства, яка забезпечуватиме їх завантаження у Реєстр. Іншим роз’ясненням було врегульовано питання звітності за післяпроєктним моніторингом.

 Документи необхідно подавати разом із супровідним листом у Реєстр через електронну пошту уповноваженого центрального органу: [email protected] з обов’язковим зазначенням номеру справи у Реєстрі та контактних даних суб’єкта господарювання. Далі процедура оцінки впливу на довкілля проводиться відповідно до вимог закону про ОВД.

Втім, Наталія Холодова зауважує, що запропонований порядок не може вважатися процедурою участі громадськості, оскільки ці документи недоступні для широкого загалу.

“На сьогодні реєстри закриті для всіх нових проєктів, отже громадськість фактично не має доступу до такої інформації. Люди, швидше за все, не дізнаються про проєкт і не зможуть на нього вплинути”, - підкреслила вона.

Ризики скасування процедури ОВД перевищують проблеми, з якими зараз стикається бізнес 

Ольга Полуніна, експертка DiXi Group, висловила занепокоєння щодо відсутності доступу громадськості до повної інформації про екологічні проєкти та закликала оцінити ризики.

“Можна стверджувати, що це не прозоро, що Міністерство може тепер щось додатково запитати. Раніше все було простіше: документи розміщувалися у Реєстрі і “до побачення”. Так, виникають питання. Але це не означає, що потрібно скасовувати всю процедуру. Ризики скасування процедури набагато більші, ніж ті проблеми, з якими зараз стикається бізнес”, - запевняє вона.

Експертка вважає, що стратегічним ризиком є майбутнє членство України в ЄС.

“Директива про оцінку впливу на довкілля входить до списку, що обов'язковий для імплементації, і якщо Україна зараз створить прецедент щодо скасування цієї процедури, це сильно вплине на розгляд української заявки на членство в ЄС. Для нас, поки це можливість, важливо не псувати свою “екологічну” репутацію, оскільки в Євросоюзі це питання дуже чутливе”, - пояснила Ольга Полуніна.

Чи можна вважати ОВД лише процедурою мирного часу?

Ситуація з агресією на територію України викликала дискусії щодо спрощення або навіть доцільності проведення ОВД під час війни.

Екологи, що працюють у підприємствах, висловлюють думку про те, що потрібно спростити або взагалі скасувати цю процедуру. Зокрема, пропонують уряду ввести для висновку з ОВД декларативний принцип з обов’язковим проходженням процедури після завершення війни, наполягаючи, що ОВД є процедурою мирного часу.

Втім, експертка DiXi Group пояснила, чому не можна скасувати проведення ОВД, замінивши процедуру ухвалення звіту декларацією.

“З оцінкою впливу на довкілля таке зробити неможливо, оскільки вона (ОВД) регулюється правом ЄС. У Директиві ЄС не передбачено, що під час війни можна пропустити процедуру або провести її в спрощеному вигляді. Тому ОВД не потрапило до переліку видів діяльності, які президентським указом переведені на декларативний принцип отримання дозволів та ліцензій”, - зазначила Ольга Полуніна.

Експертка підкреслила, що коли бізнес говорить, що “ОВД є процедурою мирного часу”, вони не згадують про два важливі аспекти.

По-перше, законодавці зазначили: “Оцінці впливу на довкілля не підлягає планована діяльність, спрямована виключно на забезпечення оборони держави, відновлювальні роботи з ліквідації наслідків збройної агресії та бойових дій під час дії воєнного стану і у відбудовний період після завершення військових дій”.

Такі зміни до законодавства були внесені законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності у сфері довкілля та щодо цивільного захисту під час дії воєнного стану і у відбудовний період”.

Тому, стверджувати, що ОВД є перепоною для бізнесу під час відновлення або подолання наслідків агресії, це, принаймні, означає заперечувати наявне законодавство, оскільки саме ці види діяльності звільнені від ОВД, зазначила Ольга Полуніна.

Вона нагадала, що інші галузі господарської діяльності залишаються предметом ОВД та інших дозвільних документів.

“Наприклад, видобуток надр досі здійснюється на підставі спецдозволу, а поводження з відходами вимагає ліцензії. При цьому, хоча уряд прийняв постанову №165 від 28 лютого 2022 року “Про зупинення термінів надання адміністративних послуг та видачі документів дозвільного характеру”, що дозволяє призупиняти терміни видачі дозволів під час війни, питання до цих процедур та термінів у бізнесу не виникає”, - зауважила Ольга Полуніна.

Щодо другого аспекту, Ольга Полуніна нагадала, що ОВД, її етапи та суть чітко прописані в Директиві 2011/92/ЄС, яка не передбачає винятків на час війни. Тож експертка вважає: стверджувати, що ОВД є “процедурою мирного часу” - це або не розуміти законодавство ЄС, або свідомо його порушувати. Це вже залежить від намірів того, хто це стверджує.

Держава вже створила умови, які полегшують діяльність бізнесу під час війни, проте не повинна скасовувати всю процедуру для всіх видів діяльності, або проводити її в спосіб, що суперечить зобов'язанням перед ЄС. Більш того, це може призвести до серйозних наслідків для євроінтеграційних прагнень України.

Які дії можуть бути вжиті на рівні міністерства 

Ольга Полуніна зазначила, що основна рекомендація, яку аналітики DiXi Group можуть надати Міндовкілля щодо процедури ОВД, це врегулювати питання не шляхом роз'яснень, а через внесення змін до профільного закону України “Про оцінку впливу на довкілля”. Оскільки цей закон і досі передбачає, що відповідальність за розміщення документів у Реєстрі лягає на розробника (тобто бізнес), який наразі зобов'язаний це робити через визначену особу міністерства. Якщо внаслідок людського фактора буде допущена помилка, відповідальність все одно залишатиметься на бізнесові, підкреслила експертка.

“Звісно, ця рекомендація є процедурною. Рішення, ухвалені під час війни, можуть бути як тимчасовими, так і частково обмежувати права. Ця думка, до речі, спростовує інший аргумент про відсутність прозорості в процесі ОВД. Так, обмеження прозорості є вимушеним і необхідним у часи війни, щоб ворог не зміг отримати, приміром, координати стратегічних об’єктів, де діяльність або будівництво є частиною ОВД”, - уточнила Полуніна.

Вона вважає, що можна зробити висновок, що ОВД зазнала змін через воєнний стан, а уряд прийняв заходи як для “вивільнення” певних сфер діяльності (відновлення після агресії) з-під ОВД, так і для забезпечення безперервності процедури для інших галузей з мінімальними змінами для бізнесу. Серед змін є те, що бізнесу тепер потрібно передавати документи не самостійно в Єдиний реєстр ОВД, а передачу їх здійснюватиме відповідальна особа Міндовкілля.

Обмеження прозорості є вимушеними та необхідними в часи війни, щоб ворог не міг отримати координати стратегічних об’єктів

Відсутність прозорості та відкритості в процесі — це вимушені та тимчасові заходи, які відповідають статті 1 закону України “Про правовий режим воєнного стану”, нагадала Полуніна.

Іншим, набагато більш важливим, питанням, на думку експертів, є недопущення порушення законодавства ЄС. Україна має шанс стати членом ЄС, і скасування процедури ОВД або невиконання правил її проведення можуть створити цьому перешкоди.

“Запитуються: яка діяльність звільняється від ОВД (відновлювальні роботи з ліквідації наслідків збройної агресії та бойових дій під час війни та у період відновлення після закінчення військових дій) і як діяти, якщо ця діяльність має потрапляти під дію Директиви 2011/92/ЄС? Чи порушує Україна законодавство ЄС у такому випадку?” - ставить запитання експертка DiXi Group.

“Це дійсно спірне питання, а внесені зміни можуть призвести до наслідків, пов’язаних з незадоволенням зобов'язань перед ЄС. Що стосується так званого декларативного принципу ОВД, то ці ідеї абсолютно не витримують жодної критики, оскільки в рамках права ЄС відсутнє таке поняття”, - резюмувала Ольга Полуніна.

Експерти вважають, що державі необхідно вибрати: дерегуляція, що надає зручність для бізнесу, або статус кандидата, а в перспективі — членство в ЄС, що гарантуює безпеку та стабільність у майбутньому. Крім того, експерти усвідомлюють обмеження прозорості процедури та відзначають їх тимчасовий характер у роки воєнного часу.

Лариса Білозерова, спеціально для "Української енергетики"

Автор: Лариса БілозероваТеги: оцінка впливу на довкілля ОВД Green Deal війна ЄС законодавствоПоділитись