Субсидії: повернення до ефективності

14 липня 2020

Країні необхідні стратегічні рішення для боротьби з енергетичною бідністю, а не бездумні видатки на субсидії.

34% українських домогосподарств отримують фінансову допомогу на оплату комунальних послуг. Це свідчить про те, що близько третини сімей не можуть самостійно покривати витрати на основні послуги – тепло, воду, газ, електрику тощо. Однак наявна система субсидій не здатна вивести їх із енергетичної бідності, вважають експерти.

Досвід інших країн

Україні не єдиній поставлена задача надання грошової допомоги на оплату житлово-комунальних послуг. Системи житлових субсидій існують в Австрії, Бельгії, Болгарії, Великій Британії, Греції, Данії, Іспанії, Італії, Німеччині, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччині, Фінляндії, Франції, Чехії, Швеції та інших країнах. Моделі надання субсидій можуть бути різними, але в їх основі лежить спільний принцип – допомога надається лише тим, хто дійсно її потребує.

У Литві надають допомогу на оплату опалення та гарячої води...

Наприклад, у Німеччині та Франції малозабезпечені (переважно багатодітні сім’ї та пенсіонери) можуть отримати державні субсидії для покриття орендної плати, оскільки власне житло є занадто дорогим для багатьох мешканців. У Франції з 2018 року введено так званий “енергетичний чек” для оплати рахунків за енергоносії та/або заходи з енергоефективності. Його надають домогосподарствам, чиї доходи не досягають визначеного рівня. У 2018 році середній розмір такого чеку для 4 мільйонів отримувачів (7% населення) становив 157 євро. У Литві також надається допомога на оплату опалення та гарячої води. У Естонії вразливим споживачам надаються фінансові виплати на основі бідності, пов’язані з комунальними витратами. У 2018 році такі виплати отримували лише ті, чий дохід після усіх витрат на комунальні послуги та продукти становив менше 90 євро. У Польщі житлові субсидії надаються у вигляді “Житлового додатку”, але вони охоплюють лише кілька відсотків громадян. Зазвичай це одинокі особи та сім’ї з доходом нижче мінімальної зарплати, які мають житло невеликої площі (не більше 35 м² для однієї особи, 40 м² – для двох, 45 м² – для трьох тощо). Також вразливі споживачі можуть отримати “додаток на електроенергію”, який у 2018 році становив від 11 до 18 злотих на місяць, залежно від кількості осіб у сім’ї. Для порівняння, середній рахунок за електроенергію на місяць становив 30-80 злотих.

“У Великій Британії одна з найпопулярніших моделей субсидій передбачає, що субсидіанту надають 800 фунтів на опалювальний сезон, – зазначає Святослав Павлюк, виконавчий директор Асоціації “Енергоефективні міста України”. – Як він розпоряджається цими грошима – чи купує собі їжу, чи платить за енергію – це його особиста справа”. Проте, звісно, людина, яка отримує ці гроші, буде зацікавлена скоротити споживання енергоносіїв, щоб використати заощаджені кошти на інші потреби.

Із цього випливає, що в ряді розвинених західних країн реалізуються системи субсидій, однак така державна допомога охоплює малу частину населення (переважно кілька відсотків) і часто надається тільки на певний обмежений період – наприклад, на рік. Це потрібно, щоб спонукати людей покращити умови свого життя, шукаючи нову, краще оплачувану працю, а також скорочуючи витрати на енергоресурси.

3,2 мільйона сімей мають субсидію і 1,8 мільйона – пільги...

Субсидії в Україні

В Україні третина домогосподарств отримує допомогу на оплату житлово-комунальних послуг, а саме: 3,2 мільйона сімей мають субсидію, і 1,8 мільйона – пільги. Цього року на цю підтримку з державного бюджету виділять 39,33 мільярда гривень з податків громадян. Цю інформацію оприлюднила заступник міністра розвитку громад і територій Наталія Хоцянівська.

Згідно з даними Держстату, з 2010 до 2014 року в Україні спостерігалося поступове скорочення кількості домогосподарств, що отримували субсидії. Проте в 2015 році, порівняно з попереднім, кількість субсидій зросла втричі і продовжувала зростати до 2018 року.

В окремі періоди механізм субсидій охоплював навіть понад половину домогосподарств! Зараз, порівнюючи з попередніми роками, кількість сімей, які отримують субсидії, і суми, виділені для такої підтримки, почали зменшуватись.

У 2018 році субсидії отримали близько 25% домогосподарств, а обсяги державної допомоги становили 71 млрд грн, або приблизно 2% від ВВП. Минулого року ця сума мала бути 55 млрд грн, але була зменшена до 47 млрд грн. Але це не свідчить про те, що кількість людей, які не мають можливості оплачувати комунальні рахунки та потребують державної підтримки, зменшилась. Просто система субсидій в країні функціонує так, що не охоплює багато аспектів і може залишити без допомоги тих, хто дійсно її потребує, водночас підтримуючи цілком забезпечених громадян.

Замість економії – більші витрати

Це вказує на те, що дана система, яка існує в Україні з 1995 року, була неефективною до минулого року. І не просто неефективною, а значно негативно впливала на бюджет через непрозорість та низьку адресність. Субсидії мали б допомагати людям адаптуватись до ринкових цін на енергоресурси і підвищення тарифів. Проте їх отримували не споживачі, як це передбачено законом “Про житлово-комунальні послуги”, а підприємства, що постачають житлово-комунальні послуги, начебто щоб уберегти їх від неплатежів. У таких умовах ніхто не був зацікавлений зменшувати споживання енергоресурсів.

“Субсидії на житлово-комунальні послуги, безумовно, позначаються на енергоефективності. Але це залежить від того, що і як саме субсидується. Можна субсидувати, наприклад, газ, тепло, електроенергію, а можна надавати адресні субсидії”, – зауважує експерт Михайло Павличенко. Він вважає, що збільшення цін на енергоресурси і тепло повинно супроводжуватися адекватною підтримкою найбідніших верств населення, які не можуть собі дозволити покриття витрат. Але для цього необхідні адресні субсидії.

Вплив субсидій на енергоефективність був негативним впродовж тривалого часу. Люди, котрі їх отримували, замість скорочення витрат ресурсів, навпаки, збільшували споживання, щоб отримувати ще більші субсидії. Аналітики департаменту енергоефективності “Нафтогазу” проаналізували витрати енергоресурсів для споживачів “Кіровоградгазу”, які мешкають в однакових багатоповерхівках. З’ясувалось, що ті, хто отримував субсидії, споживали газ для індивідуального опалення на 1,6 разу більше, ніж споживачі без субсидій. Корисничені субсидії з можливістю регуляції температури в домашніх умовах підтримували її на рівні 24-26 градусів, відкриваючи вікна, коли стало занадто жарко. На відміну від них, температура у сусідів без субсидій не перевищувала 20 градусів.

Це свідчить про неефективність діючої системи субсидій в Україні. Позитивні зміни почалися після 2018 року, коли в країні почали впроваджувати монетизацію субсидій. З весни 2019 року таку допомогу почали виплачувати людям готівкою. З 1 січня 2020 року українці отримали право переходити на готівкову форму виплати житлових субсидій в будь-який час. Монетизація надала можливість економити воду, тепло, газ та електрику, адже заощаджена сума може піти на власні потреби.

“Отримувачі субсидій наразі не зацікавлені у термомодернізації своїх помешкань. Це питання вже вирішується через монетизацію субсидій”, – констатує Михайло Павличенко.

Роль монетизації

“Раніше систему субсидій, яка діяла до впровадження монетизації, можна було вважати вбивцею енергоефективності, – переконана Тетяна Бойко, координаторка житлово-комунальних програм мережі “Опора”. – Отримувачі такої допомоги не мали жодного інтересу до запровадження енергоефективних заходів. Слід розуміти, що основним стимулом для людей є їхні фінанси. Можна багато говорити про свідомість, але без економічної зацікавленості про неї не йдеться”. Ситуація змінилася лише з появою монетизації субсидій, зауважує експертка. Українці почали отримувати реальні кошти (згідно з нормами), сплачуючи за показниками лічильників, і тепер – чим більше вони економлять, тим більше грошей залишається в їхньому розпорядженні. “Люди зрозуміли, що це вигідно, що ці кошти можна інвестувати в енергоефективність і додатково заощадити”, – додає Тетяна Бойко.

Монетизація субсидій є одним із заходів, які можуть спонукати її отримувачів вкладати гроші у енергоефективні заходи, – зазначає експерт Михайло Павличенко. – Що стосується інших громадян, їм слід зрозуміти свою вигоду. Адже витрати, вкладені в термомодернізацію, є тими грошима, які повертаються навіть за нинішнього рівня цін на енергоресурси”.

Важливою є підтримка енергоефективних заходів та програм із боку держави. Проте, незважаючи на зменшення цього року фінансування субсидій та пільг на майже 16 мільярдів гривень порівняно з попереднім роком, видатки з бюджету на енергозбереження та збільшення енергоефективності (разом із фінансуванням Фонду енергоефективності) залишаються на незадовільному рівні – 2 мільярди гривень. На жаль, це не забезпечить масової термомодернізації житла, яке на 80% потребує модернізації.

Квадратні метри та бідність

Безумовно, кількість отримувачів субсидій і пільг потребує корекції, адже часто допомогу отримують ті, хто не має на це права. Наприклад, за даними Мінсоцполітики, у 2017 році під час опалювального сезону житлові субсидії отримували 1 мільйон громадян з високим рівнем матеріального забезпечення або з непомітним доходом. Окремою категорією в цій ситуації опинилися 23,4 тисячі домогосподарств у будинках площею понад 200 м², а також 28,5 тисяч сімей, які проживали у квартирах площею понад 120 м². У 2019 році Міністерство фінансів перевірило 24,5 мільйона пільговиків, отримувачів субсидій і соціальних виплат. Лише в жовтні минулого року було підтверджено 14,7 тисяч випадків неналежного отримання виплат на суму 27,4 мільйонів гривень, які потрібно було повернути до бюджету.

Для боротьби з такими явищами та зменшення загальної кількості субсидіантів, пільговиків і отримувачів пенсій необхідний прийнятий минулого року закон “Про верифікацію і моніторинг державних виплат”. Крім того, недавно у Верховній Раді зареєстровано законопроєкт “Про внесення змін до закону “Про судовий збір”, який має спростити стягнення субсидій, пільг і пенсій, отриманих неправомірно.

“У багатьох європейських країнах загальний підхід такий: якщо у людини є бодай якась нерухомість, то це вже показник, що це не бідна особа, – акцентує Тетяна Бойко. – Проте в Україні ситуація значно складніша, адже люди мають доходи, які не дозволяють їм оплачувати послуги. Тому ми не можемо повністю перенести міжнародний досвід в цій справі”. Загалом, експертка стверджує, якщо у вас є майно, і ви не можете його утримувати, це означає, що ви не можете бути його власником. Однак це загальний підхід для Європи, але він не підходить для України. “Я вірю, що колись ми до цього прийдемо, але наразі було б неправильно всіх проштовхувати через коліно, оскільки в нашій країні вже існує певна система взаємовідносин, яка не може змінитись одним махом”, – додає Тетяна Бойко.

необхідно переглянути стандарти бідності...

“Треба усвідомлювати, що субсидії, які держава виплачує громадянам для зниження цін на газ, електрику тощо, не беруться з повітря, вони надходять з наших з вами податків, – зауважує Михайло Павличенко. – Спершу ці кошти забираються у нас, а потім частково повертаються. Важливо, кому вони дістаються. Скажімо, якщо субсидія на опалення становить 10 грн за м², то особа з квартирою площею 20 м² у “малосімейці” отримає 200 грн (10 грн x 20 м²). Проте інший споживач з житлом площею 100 м² отримає 2000 грн”. Отже, він робить висновок, субсидії в основному йдуть на багатшу частину населення, і такий розподіл бюджетних коштів є несправедливим.

Святослав Павлюк схвалює цю думку: “Людину з квартирою площею 90 м² на Хрещатику важко назвати бідною. Проте, вона все ще може подати заявку на субсидії. Відповідно, потрібно переглянути стандарти бідності”.

Безсумнівно, потрібно удосконалити систему соціального захисту, переконана Тетяна Бойко, щоб уникнути зловживань, адже навіть ті, хто володіє досить значною нерухомістю, повинні мати можливість продати її для підтримки оплати. Однак є також особи, які не мають офіційних доходів, і продовжують користуватись субсидіями, обтяжуючи фінансове навантаження на своїх співгромадян, які сплачують податки. Отже, держава повинна постійно працювати над удосконаленням та справедливістю цієї системи. “Те, що наразі відбувається (після впровадження монетизації), вже значно кращий крок вперед у порівнянні з тим, що було три-чотири роки тому”, – вважає експертка.

необхідно зменшити частку субсидіантів в Україні шляхом прозорого обліку споживачів, адресності та верифікації...

Перспективи субсидій

За словами експертів, зменшення кількості субсидіантів в Україні має відбуватись завдяки прозорому обліку споживачів, адресності та верифікації. Для цього потрібен реєстр бенефіціарів, де міститимуться всі необхідні дані (про доходи, кількість членів сім’ї, стан житла, наявність лічильників, витрати ресурсів, впроваджені енергозберігаючі заходи тощо).

Зменшити кількість отримувачів державної допомоги на оплату житлово-комунальних послуг можна було б через підвищення добробуту населення. “Слід розуміти, що наш середній рівень доходів також залежить від загального стану економіки, – акцентує Михайло Павличенко. – Тому саме економічний розвиток сприятиме скороченню потреби населення в субсидіях. У зворотному випадку, економічний спад призведе до зростання числа людей, які вимагають підтримки”.

Однак ситуація в країні наразі не виглядає надто позитивно. “Більшість отримувачів субсидій – це пенсіонери, чиї пенсії фінансуються з виплат працюючих громадян, – зауважує Святослав Павлюк. – Останні масово виїжджають за кордон, тим самим не сплачуючи податки в Україні. І ситуація з фінансуванням Пенсійного фонду лише погіршується. Отже, очікувати на зростання пенсій немає підстав, якщо ми будемо втрачати працездатне населення”, – зазначає експерт. Це означає, що частка людей, які потребуватимуть субсидій, залишиться високою. Слід зазначити, що ця частка, ймовірно, зросла внаслідок коронавірусу і карантину, адже багато людей втратили роботу, а деякі навіть відчули зниження доходів.

“Необхідно залишити індивідуальні, адресні субсидії одночасно з їх монетизацією та впровадженням ринкових цін на енергоресурси”, – упевнений Михайло Павличенко. Він вважає, що саме ринкові ціни сприятимуть впровадженню заходів щодо економії споживання енергії, газу тощо. Держава забезпечує значну підтримку впровадженню таких проектів із термомодернізації. Наразі компенсація витрат складає до 70% вартості реалізації проектів. “Цей безпрецедентний рівень підтримки робить термомодернізацію самоокупною, а повернення понесених витрат стає чистою економією. Комплексна термомодернізація перешкоджає руйнуванню будинкових стін, покращує їх технічний стан і збільшує вартість нерухомості. Не забуваючи про комфорт проживання. А в масштабах країни це зменшує нашу залежність від енергоресурсів”, – додає співрозмовник. Проте, звичайно, для масштабної енергомодернізації потрібні значно більші фінансові вливання, ніж ті, що виділені з бюджету на цей рік.

Паралельно з тим, як держава повинна працювати над зменшенням кількості субсидіантів (створюючи умови, щоб люди могли заробляти достатньо й ті, хто дійсно потребує підтримки, були визнані малозабезпеченими), важливо демонструвати успішні приклади енергоефективності, переконана Тетяна Бойко. “Я вірю, що якщо правильно працювати з субсидіантами, можна їх переконати, що завдяки енергоефективності вони здатні зменшити свої витрати та поступово взагалі перестати потребувати таких субсидій”, – зазначає експертка. Для запуску такого процесу нешвидкої дії необхідно виконати велику роботу місцевих органів влади, активних ОСББ, додає вона.

Приховані субсидії

Окрім субсидій на оплату житлово-комунальних послуг, існує ще один вид державної допомоги – пільги. Вони надаються окремим категоріям громадян у вигляді знижки на оплачений за споживання обсяг комунальних послуг, але не більше ніж встановлені норми споживання (за наявності засобів обліку), або за обсяг послуг, визначеним нормами споживання (за відсутності засобів обліку). Експерти вважають, що також треба монетизувати пільги та переглянути список їх отримувачів у бік зменшення.

Окрім цього, в Україні, принаймні до недавнього часу, діяла політика прихованих субсидій через низькі ціни на газ для населення, які сильно відрізнялись від ринкових. Як зазначається у дослідженні, проведеному Аналітичним центром “DіXі Group”, політика “приводила до критичної залежності від імпортних енергоресурсів, значної енергоємності промислового виробництва та вкрай низької енергоефективності житлового сектору”.

“Однак впродовж останнього року я не можу назвати ціну на газ у рамках покладених спеціальних обов’язків (ПСО) пільговою, оскільки навіть траплялися місяці, коли ринкова ціна на цей ресурс була нижчою, ніж ціна в рамках ПСО”, – зауважує Тетяна Бойко. Саме тому експерти вважають, що зараз ідеальний момент відмовитися від прихованих субсидій – відкрити конкурентний ринок газу для населення й перейти повністю на ринкові відносини. Але для цього важливо забезпечити споживачів індивідуальними газовими лічильниками. Газ, який сьогодні постачається без лічильників, може бути предметом спекуляцій: купується для населення, але перепродається промисловим споживачам за вищою ціною. Постачання газу за схемою подвійного субсидування призводить до того, що більші споживачі використовують більше енергоресурсів. Спекуляції можлимі також через те, що не всі споживачі забезпечені індивідуальними лічильниками газу. Водночас, згідно з нормативними документами, пільги та субсидії, призначені споживачам, у яких до 2021 року не встановлено лічильники газу, будуть скасовані.

необхідно якнайшвидше відмовитись від популізму на ринку електроенергії й ліквідувати перехресне субсидування, аби лише тоді ми побачили справжню ціну...

“Я підтримую ринкові відносини у сфері газопостачання, а з часом, можливо, і в електроенергетиці. Вважаю, що саме ринкова модель дасть найкращі результати, у тому числі для споживача, адже конкуренти будуть конкурувати за клієнтів, пропонуючи найкраще співвідношення ціни та якості, – додає Тетяна Бойко. – Зараз, коли так багато газу і в європейських трейдерів, і в українських постачальників, й у наших газосховищах, пропозиції для українців можуть бути дуже вигідними”. Саме ринкові ціни спонукатимуть споживачів економити газ.

Що стосується ринку електроенергії, то тут ситуація ускладнена через перехресне субсидування, коли тарифи тримаються на штучно заниженому рівні, й хтось постійно дотує населення. На її думку, потрібно якомога швидше відмовитись від популізму на ринку електроенергії та скасувати перехресне субсидування, лише тоді ми зможемо побачити дійсно справедливу ціну. “Очевидно, що вона буде вищою, ніж сьогоднішня, – вважає Тетяна Бойко. – Проте ринок сам по собі регулюватим ситуацію – стимулюючи тих гравців, які є неефективними, до модернізації, побудови кращих сервісів, впровадження новітніх технологій – не через примуси держави, а в природний ринковий спосіб”. Перший крок у цьому напрямку, на думку експертки, має полягати у скасуванні пільгової ціни для тих, хто споживає до 90 кВт∙год на місяць, адже вона не покриває навіть витрати на транспортування електроенергії. Водночас, вона вважає, що це суттєво не вплине на платіжки споживачів, але сприятиме економії електроенергії.

Експерти, опитані “Українською енергетикою”, переконані, що наявна система субсидій (коли розрахунки проводяться за неринковими цінами без чіткого індивідуального обліку використаних ресурсів) веде до неефективного споживання енергоресурсів. Вони вважають, що держава повинна вдосконалити цю систему так, щоб вона заохочувала економію, і спрямовувати кошти, які звільняються, на програми енергоефективності. Саме такі зміни здатні поліпшити якість життя громадян і допомогти розвитку економіки України в цілому.

Світлана Олійник, спеціально для “Української енергетики”

Теги:Поділитись