Олексій Грибановський

Три джерела економічних втрат на публічних закупівлях природного газу

24 квітня 2017

Закупівлі газу завдають значних фінансових втрат: 117 млн грн або 9% від загальної суми витрат.

З кінця 2015 року, після змін у законодавстві, організації, що фінансуються з бюджету, мали можливість самостійно обирати постачальника природного газу.

Раніше вони могли закуповувати паливо тільки разом з транспортуванням у місцевих монополістів, зокрема облгазів чи міськгазів.

Ми дослідили, чи змогли державні замовники скористатися перевагами конкурентного ринку.

Результати показують, що можливість проведення конкурентних тендерів на закупівлю природного газу відкрила значні можливості для економії.

Зокрема, участь у конкурсах у середньому забезпечує економію 322 грн на тисячу кубометрів газу або близько 3% від його вартості.

Однак замовники втрачають кошти через неуспішні тендери, використання переговорних процедур на заміну аукціонам і відсутність механізмів захисту від підвищення цін.

У нашій вибірці сума цих збитків складала 117 млн грн, тобто 9% від загальної вартості.

Вступ

Природний газ є критично важливим ресурсом для економіки і займає значну частину витрат публічного сектора.

У період з вересня по грудень 2016 року (дату нашого дослідження) закупівлі природного газу становили 27 млрд грн. Загальний обсяг закупівель сягав 205 млрд грн.

Цінова нестабільність, залежність від курсу долара та складність регулювання газового ринку створюють проблеми для всіх державних структур. Втрати підприємств перетворюються на значні збитки для держави.

У цій роботі ми обґрунтовуємо переваги аукціонів і описуємо проблеми, які призводять до значних втрат в публічних закупівлях газу.

1. Втрати через невдалі тендери.
2. Втрати через застосування переговорних процедур замість аукціонів.
3. Відсутність фінансових інструментів для страхування від ринкових ризиків.

РИНОК ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ ГАЗУ

На початку 2015 року Верховна Рада ухвалила закон "Про ринок природного газу", що забезпечив демонополізацію постачання цього ресурсу для державних замовників.

Цей закон відповідає вимогам Європейського енергетичного співтовариства, які вимагають відокремлення газорозподільчих мереж та постачальників.

Бюджетні організації та державні підприємства отримали можливість купувати газ на відкритих торгах з будь-яким постачальником, а не лише у власника газорозподільної мережі.

Після розподілу функцій постачання та розподілу на ринку почали діяти в основному регіональні компанії, створені операторами мереж, наприклад, ТОВ "Запоріжгаз збут", засноване ПАТ "Запоріжгаз".

Також на ринок вийшли приватні трейдери, які раніше працювали лише у приватному секторі, витіснивши традиційних постачальників.

З 1 жовтня 2015 року закон "Про ринок природного газу" набрав чинності, а з 1 серпня 2016 року всі закупівлі державних підприємств лише в системі ProZorro.

Отже, ми обрали термін з 1 вересня 2016 року до 31 грудня 2016 року для нашого дослідження.

Під час цього періоду в ProZorro було оголошено 6 229 закупівель природного газу на 27,14 млрд грн. 17 млрд грн або 63% цієї суми становила закупівля технологічного газу "Укртрансгазом" для газотранспортної мережі, де постачальником зазвичай є НАК "Нафтогаз України".

Залежно від "допорогових закупівель" та "звітів про укладений договір", до нашої вибірки потрапило приблизно 1 тисяча закупівель на 1,3 млрд грн.

I. Переваги аукціону по відношенню до неконкурентних процедур на ринку газу

Ми провели основний експеримент нашого дослідження: порівняли стартові (очікувані) та фінальні (контрактні) ціни в переговорах і аукціонах. Результати ілюструються в графіку.

Графік демонструє ціни на тисячу закупівель газу в різний час і на основі отриманих даних видно, що ціни в конкурентних закупівлях в межах області коливаються між початковими та кінцевими.

Зазвичай середня очікувана ціна на аукціоні є вищою, ніж при переговорах, але вигода, отримана на аукціоні, компенсує високу стартову ціну.

Наші результати також вказують на суттєву різницю між конкурентними та неконкурентними закупівлями в аспекті оплат. Аукціони здебільшого надають можливість постоплати, тоді як у переговорах передоплата є звичною.

В цілому, враховуючи такі чинники, як резервована ціна, обсяг закупівлі, період, ціни попереднього періоду, регіон проведення, спосіб оплати та тип постачальника, ми підтвердили гіпотезу, що закупівля через аукціони є більш вигідною. Економія в середньому складає 322 грн на 1000 м³.

Фактори, що впливають на ціну газу в публічних закупівлях
(Лінійна регресія)

Результати свідчать, що ціна також залежить від ринкової кон'юнктури (вищі ціни в грудні), регіону закупівлі (найнижча ціна в Центральному регіоні), обсягу закупівлі та типу постачальника.

• В середньому, дочірні підприємства продають за цінами на 275 грн за 1000 кубометрів вищими.
• Передоплата знижує вартість в середньому на 87 грн.
• Наявність додаткового учасника (понад 1 до 3 у 98,8% випадків) в конкурентних торгах дозволяє в середньому, за інших рівних умов, заощадити на 245 грн.

Хоча отримані результати стосуються закупівель газу, модель можна адаптувати до будь-якого товару, де можливо визначити ціну за одиницю.

Попередні дані, наприклад, для закупівлі дизельного пального, офісного паперу та столових яєць, демонструють подібні результати, як і в закупівлях природного газу.

II. Джерела втрат в публічних закупівлях газу

1. Втрати через невдалі тендери – 7% (45 млн грн від суми контрактів)

У період з вересня по грудень 2016 року 56% замовників стикалися з невдалими закупівлями. В середньому на кожного замовника з невдалими торгами припадало два неуспішні тендери. Більшість із них (70%) стали причинами для проведення переговорних процедур.

Якби закупівлі, що стали успішними з другої спроби, а також ті, що призвели до переговорних процедур, здійснювались з першої спроби (за середньоринковими цінами відкритих торгів на місяць невдалої процедури), за 736 закупівлями можна було б зекономити 45 млн грн або 7% від сум контрактів (653 млн грн).

2. Втрати через використання переговорних процедур замість відкритої процедури (аукціону) – 2% (10 млн грн від суми контрактів – 423 млн грн)

Закупівлі природного газу у конкурентному ринку мали б проходити через аукціони, але 54% з вересня по грудень були проведені через переговорні процедури, а 46% – через відкриті торги.

87% всіх переговорних процедур (за очікуваною вартістю) відбулися через неуспішні попередні відкриті торги і відсутність конкурентних умов.

У 77% випадків (75 із 97) переговірна процедура через "Відсутність конкуренції" проводилась з посиланням на незмагання з боку постачальників у відповідній території.

Якщо б ці переговорні процедури ліквідували через відсутність конкуренції і проводилися за відкритими торгами, економія (різниця між переговірною процедурою і середньоринковою в відкритих торгах у даному місяці) () становила б 2 млн грн — 4% від очікуваної вартості.

3. Відсутність фінансових інструментів для страхування від ринкових ризиків — 9% (62 млн грн від суми контрактів у 75 млн грн)

Ринкові та неринкові ризики, що впливають на процес закупівель, можуть спотворювати результати, що вплине на виконання замовниками своїх функцій у сфері виробництва і розподілу соціальних благ.

Відсутність практики страхування від цих ризиків, включаючи недосяжність фінансових інструментів, призводить до зміни суттєвих умов договорів та їх модифікації, навіть якщо зміни не перевищують законодавчі норми.

З вересня по грудень 42% закупівель (388 з 928) мали додаткові угоди після укладення договору (додаткові угоди протягом жовтня 2016 - березня 2017). В середньому на кожну закупівлю приходилось 3 додаткові угоди.

Зазвичай, ціна на одиницю в результаті додаткових угод була значно вищою, ніж у відкритих торгах відповідного місяця.

Як зростали ціни в результаті додаткових угод у порівнянні з ринком

Для збільшення натисніть на зображення

Якби замовники повторно проводили відкриті торги замість укладання додаткових угод (за середньоринковими цінами у відповідному місяці), вони могли б заощадити 62 млн грн або 9% від суми контрактів, які мали додаткові угоди.

Висновки

Найефективнішою стратегією для проведення закупівель на більшості ринків, де існує багато учасників, є проведення аукціонів — активна конкуренція призводить до зниження цін.

Ця гіпотеза підтверджена і на ринку природного газу — середня ціна за 1000 кубометрів газу в конкурентних процедурах нижча на 322 гривні, незважаючи на місяць закупівлі.

Загалом втрати від неефективних процедур становили 117 млн грн або 9% від загальної вартості контрактів за всіма процедурами досліджуваної вибірки.

Автор: Олексій ГрибановськийТеги:Поділитись