Третя за 20 років: чого не вистачає українським енергетичним стратегіям?

27 вересня 2021

Чому українські енергетичні стратегії «зупиняються» раніше часу і які тенденції формують ці документи, розглядала «Українська енергетика»

Під час української незалежності уряд ініціював та ухвалив дві основні енергетичні стратегії. Перша стратегія, затверджена у 2006 році, планувалася до 2030 року. Однак, незважаючи на кілька спроб її оновлення під нові завдання, вона втратила актуальність у 2017 році, коли була прийнята нова стратегія розвитку до 2035 року. Наразі, у 2021 році, уряд знову ініціював розробку нової енергостратегії з горизонтом планування до 2050 року, яка враховує сучасні кліматичні виклики.

Сьогодні українська енергетика - це галузь, що дуже швидко і, часом, хаотично змінюється. Це може бути простим інструментом для управління, переоцінки профільного міністерства, а також для процесів обробки та видачі матеріалів для перевірок. На відміну від радянських часів, коли міністри могли стояти на чолі галузі десятиліттями, в Україні за 30 років незалежності Міністерство енергетики шість разів змінювало свою назву і більше 20 міністрів перебували на посаді лише кілька років.

Критична ситуація в енергетиці призвела до створення першої енергостратегії

Першій енергостратегії незалежної України передувала Національна енергетична програма до 2010 року, ухвалена в 1996 році. На переході до 2000-х уряд зрозумів, що цей документ не відповідає актуальним вимогам до галузі через відсутність дієвих механізмів реалізації та реального фінансування.

У 2000 році уряд намагався оновити документ і ухвалив постанову «Про заходи для подальшої реалізації Національної енергетичної програми України до 2010 року». В цих заходах було доручено профільним міністерствам розробити рекомендації по збільшенню видобутку викопних ресурсів, таких як вугілля, торф, нафта та газ.

Національна академія наук України (НАНУ) досліджувала економічну доцільність використання бурого вугілля та інших сланців.

Також НАНУ вивчали можливість створення елементів ядерного паливного циклу та продовження термінів експлуатації наявних реакторів.

Втім, у постанові, ухваленій депутатами у травні 2001 року, вони характеризували стан паливно-енергетичного сектору України як близький до критичного. Депутати зазначали скорочення інвестицій, недостатній приріст ресурсної бази в нафтогазовій галузі, зниження обсягів видобутку власних вуглеводнів, проблеми з оплатою енергоресурсів тощо.

Серед ризиків у сфері енергетики в постанові зазначалося, що власні енергоносії здатні забезпечити лише 50% потреб країни. Також згадувалися такі проблеми, як висока енергоємність ВВП та нераціональна структура паливно-енергетичного балансу, яка спиралася на переважне використання природного газу без нових вугільних технологій та альтернативних джерел енергії.

Таким чином, новий документ, під назвою «Енергетична стратегія України на період до 2030 року», мав стати вирішенням цих проблем.

Енергостратегію - 2030 розробляли за державного управління

До розроблення стратегії в Україні залучили колектив НАН України. Експерти і науковці повинні були деталізувати енергетичну політику в нових економічних умовах та забезпечити необхідний рівень енергетичної безпеки.

«Енергетична стратегія України на період до 2030 року» була презентована на обговорення у 2001 році. Документ пройшов період експертного аналізу, доопрацювання та слухань у парламенті. Таке залучення отримало позитивну оцінку серед фахівців.

«Українська енергетика» також поспілкувалася з доктором наук з державного управління, енергетичним експертом Геннадієм Рябцевим для коментаря про дієвість цього документа.

Експерт вказав на кілька проблемних аспектів Енергостратегії-2030. На його думку, основною проблемою була затримка з ухваленням документа.

Стратегію, розроблену в 2001 році, затвердили лише в 2006-му, а в цей час на енергетичних ринках сталися серйозні зміни.

По-перше, відбулася приватизація основних інфраструктурних об’єктів. Ситуація в країні змінилася: більше не було державних підприємств, які можна було б і надалі контролювати.

Основною проблемою Енергостратегії-2030 стало намагання держави контролювати енергетичні об’єкти, що стало неможливим, оскільки більшість підприємств були вже приватизовані.

Другою проблемою стратегії, на думку експерта, було те, що її готували без урахування наявності у держави ресурсів для її реалізації: фінансових, організаційних, інформаційних, людських тощо. За його оцінкою, ресурсів було достатньо на початку 2000-х, коли країна демонструвала 12% економічного росту, а вже в 2006 році ситуація змінилася.

На позитивній ноті експерти відзначали увагу, яку розробники документа приділяли зниженню енергоємності ВВП України. Зокрема, у редакції 2006 року йшлося про те, що для збереження існуючих темпів зниження енергоємності ВВП (4-6% на рік) потрібно посилити технологічний потенціал енергозбереження.

Однак Геннадій Рябцев підкреслює, що Енергостратегія-2030 не мала чітко сформульованих цілей та стратегічного бачення, якою має бути енергетика в 2030 році, з визначенням задач та необхідних ресурсів для їх реалізації. Він вважає, що в 2006 році не варто було ухвалювати стратегію, яка більше нагадувала набір побажань, а необхідно було змінювати підходи до розробки документа.

Найсильніша спроба редагування цієї стратегії відбулася в 2011 році, коли за дорученням Кабміну почали працювати над оновленою Енергетичною стратегією за підтримки Фонду «Ефективне управління», який отримував фінансування від ДТЕК. До обговорення долучалися експерти та громадські організації.

Основою оновленої Енергетичної стратегії стали три сценарії економічного розвитку, а також споживання паливно-енергетичних ресурсів. Експерти відзначають, що нова редакція була кращою за попередню в плані визначення стратегії.

Проте члени Громадської ради у травні 2013 року вимагали від влади доопрацювання документа із фокусом на розвиток сектору відновлювальної енергії. У зверненні до президента йшлося про те, що проект підтримує традиційні енергетичні об’єкти та ігнорує міжнародні зобов’язання щодо скорочення викидів парникових газів. Тим не менш, документ про схвалення Енергетичної стратегії України на період до 2030 року був затверджений розпорядженням уряду.

Але анексія Криму, військові дії у зв'язку з агресією РФ на сході України, безпекові виклики, зміна економічних партнерів та ринків енергоресурсів створили нові виклики для української енергетики.

Затоплена шахта «Юнком» на непідконтрольній території України, Донецька область. Джерело - gordonua.com

Енергостратегія - 2035 розроблялась двома незалежними групами

Документом зайнялися Український центр економічних та політичних досліджень ім. О. Разумкова та Національний інститут стратегічних досліджень (НІДС). Керівником робочої групи, яка працювала над «Енергетичною стратегією України до 2035 року», був обраний Володимир Омельченко, директор енергетичних програм Центру Разумкова.

Розробники Енергостратегії-2035 пояснили, що команди працювали за усталеною міжнародною практикою, за якою стратегічні документи готуються не державою, а обирають професійні центри та організації через тендер.

«Стратегічні документи пишуться фахівцями за технічним завданням, яке формують ті, хто створює політики. Зазвичай, це аутсорсинг, оскільки експерти знають енергетику краще, ніж чиновники. Це потребує значних витрат часу, зусиль та ресурсів, які жодна державна організація собі не може дозволити», - уточнив Геннадій Рябцев, який також брав участь у підготовці кількох глав Енергостратегії-2035.

Основні аспекти чинної «Енергетичної стратегії України до 2035 року» розробники означили під час презентації стратегії. Це безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність.

В стратегічному документі визначено сім основних цілей, які повинні бути досягнуті до 2035 року - це створення свідомого та енергоефективного суспільства, досягнення енергетичної незалежності паливно-енергетичного комплексу, інтеграція газових та електроенергетичних мереж в європейський енергетичний простір, стабільний розвиток ринків, інвестиційна привабливість, сучасна система управління та енергетична безпека.

Відповідно до стратегії, виробництво електричної енергії в Україні до 2020 року мусило залишитися на рівні близько 164 млрд кВт·год, в 2025 році розробники очікують зростання до 178 млрд кВт·год, до 2030 року - 185 млрд кВт·год і до 2035 року - 195 млрд кВт·год.

При таких прогнозах, енергостратегія-2035 передбачає зниження енергоємності ВВП вдвічі до 2035 року.

За підрахунками фахівців, частки АЕС і ТЕС у виробництві електроенергії у 2020 році повинні становити близько 52% і 37% відповідно, і мали скоротитися до 48% і 32% до 2035 року, тоді як частка відновлювальних джерел енергії планувалася на рівні 11% у 2020 році та 25% у 2035 році.

Пріоритетом стратегії було визначено інтеграцію української енергосистеми з європейською ENTSO-E до 2025 року. Передбачалось збереження транзиту природного газу з Росії, але також були варіанти його скорочення майже вдвічі. Було заявлено і про намір досягти нульової залежності від імпорту газу з РФ.

Енергостратегія - 2035 спрямована на постепенну відмову від вугільної генерації з підтримкою значної частки атомної генерації та збільшенням частки відновлювальних джерел.

Діючі енергоблоки Хмельницької АЕС. Джерело - xaec.org.ua

В остаточній версії Енергостратегії-2035 було передбачено, що координацію й контроль за її реалізацією мають здійснювати уряд та Рада національної безпеки і оборони України. Моніторинг результатів та координацію реалізації покладено на Міненерговугілля, яке вноситиме пропозиції щодо уточнення цільових значень та механізмів реалізації.

Зі звітами Міненерговугілля про стан реалізації Енергостратегії-2035 за 2018 та 2019 роки можна ознайомитися на сайті відомства. Моніторинг виконання цієї стратегії також активно проводять міжнародні та українські аналітичні центри.

Фахівці Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) підготували звіт «Моніторинг енергетичної стратегії України до 2035 року», в якому представлена оцінка реалізації цілей документа та рекомендації щодо удосконалення - як системи моніторингу, так і структурних недоліків, оцінки ризиків, ієрархії цілей і завдань тощо. До розроблення моніторингу долучилися фахівці DiXi Group.

«Українська енергетика» також уточнила у експертів, як відбувалося взаємодія між двома групами, які працювали над стратегією.

Геннадій Рябцев зазначив, що існували кілька варіантів стратегій, тож у розробників було різне бачення. Йому видається, що це завадило створенню кінцевого документа.

«Підхід Інституту стратегічних досліджень був зосереджений на діях органів влади, а в Центрі Разумкова прогнозували певні показники по окремих секторах. При цьому не було враховано їх взаємний вплив, а також те, що стан галузей залежатиме від загального стану економіки», - прокоментував Геннадій Рябцев.

Володимир Омельченко також роз'яснив деякі аспекти роботи над документом. Він зазначив, що Центр Разумкова та НІСД певний час працювали паралельно, але на певному етапі Інститут вийшов із процесу, і фінальну версію стратегії доопрацювали лише фахівці Центру Разумкова.

Також Володимир Омельченко вказав, що фахівці Центру Разумкова застосували функціонально-цільовий підхід, за якого стратегія базується на цілях і функціях, а не на секторах.

Обидва експерти погоджуються, що чинна стратегія є дієвим документом, але вважають незрозумілими наміри уряду розробити нову стратегію.

«Чинна Стратегія 2035 - це абсолютно робочий документ. Потрібно тільки посилити питання декарбонізації, енергетичного переходу, формування більше відновлювальних джерел. Однак слід зосередитись на національно визначеному внеску, посилити тему водню», - зазначає Володимир Омельченко.

Експерт переконаний, що найголовнішим чинником уповільнення розвитку енергосектору є не брак специфікацій у стратегії, а невиконання запланованих дій.

«Всі заважає на рівні державного менеджменту та імплементації цього документа. Легше написати щось нове, ніж реалізувати нормальні програми, які вже існують. І особливо, якщо це будуть писати не вони, а іноземні експерти за іноземні кошти», - прокоментував Володимир Омельченко. - «Коли б всі цілі та задачі, закладені в Енергостратегії-2035, реалізовувалися, наша енергетика була б на абсолютно іншому, європейському рівні».

Енергостратегія - 2050 має врахувати кліматичні виклики

Наміри змінити прийняту у 2017 році Енергостратегію-2035 з’явилися вже через 2,5 роки після об’єднання екологічного та енергетичного відомств.

У лютому 2020 року новий міністр енергетики та захисту довкілля Олексій Оржель заявив, що необхідно переосмислити документ: ухвалена попереднім урядом стосується реалій, а наступна стратегія повинна регулярно оновлюватися, бути динамічною і відповідати змінам. Він також запропонував, щоб документ враховував не тільки енергетичні, а й екологічні завдання.

Смог від промислових викидів у м. Маріуполь, Донецька область

Згодом, після розділення міністерства на Міненерго та Міндовкілля, т.в.о. міністра енергетики Юрій Вітренко повідомив, що його міністерство продовжить роботу з оновлення Енергетичної стратегії України, учетверяючи виклики, що ставить Європейський зелений курс.

Він наголосив, що особливу увагу в новій стратегії буде приділено розвитку зеленої енергетики, технологіям зберігання енергії, маневровості атомної генерації, впровадженню сучасних технологій. Вітренко також відзначив важливу роль енергоефективності і перспективи виробництва водню. Одночасно Міненерго розробляє інтегрований план боротьби зі зміною клімату та розвитку енергетики до 2030 року.

Намір уряду щодо розробки нової енергостратегії було підтверджено у липні 2021 року наступним міністром Міненерго Германом Галущенком.

Уряд доручив Міненерго залучити до спільної роботи відповідні міністерства - Мінреінтеграції, Мінекономіки, Мінфіну, Міндовкілля, Мінстратегпрому, Мінрегіону, Мінсоцполітики та Мінінфраструктури. Ці установи разом із НКРЕКП, Держстатом, та Держенергоефективності мають створити робочу групу на рівні заступників керівників органів влади для підготовки нової Енергетичної стратегії України.

Міненерго також запросило долучитися до процесу уряд Великої Британії. Британські партнери за допомогою Фонду ефективного уряду визначили підрядника - компанію KPMG в Україні, яка протягом дев’яти місяців працюватиме над стратегією розвитку українського енергосектора.

Ключові цілі та завдання, які Міненерго ставить перед розробниками проекту нової енергостратегії України, прокоментував заступник міністра Максим Немчинов.

Міненерго також окреслило важливі завдання та цілі розвитку енергосектора, які неодмінно мають бути включені в стратегічний документ.

Серед них, в межах підготовки синхронізації з європейською енергосистемою ENTSO-E, необхідно визначити потенційні обсяги експорту електроенергії, розвиток внутрішнього ринку, врахування необхідності модернізації теплової генерації в поєднанні зі скороченням вугільної промисловості, а також прогноз зростання «зеленої» енергетики з урахуванням можливостей енергосистеми.

Крім того, стратегія повинна включати плани розвитку водневої енергетики відповідно до статусу України як важливого партнера ЄС у цій галузі.

«У рамках процесу підготовки нової Енергетичної стратегії України планується проведення публічних обговорень. Наразі ведеться попередня робота з збору інформації та розробки моделі прогнозування енергетичного балансу. Деталі публічних обговорень будуть розміщені на офіційному веб-сайті Міненерго», - додав Максим Немчинов.

Ботієвська ВЕС (200 МВт), Запорізька область. Джерело - renewables.dtek.com.

Причини для перегляду стратегії означив Андрій Тимошенко, директор KPMG в Україні.

«З моменту затвердження Енергетичної стратегії до 2035 багато що змінилося - у світі були зафіксовані нові температурні рекорди, а ситуація в енергетиці суттєво змінилася, завдяки чому виникли виклики, які потребують перегляду стратегічного бачення для вирішення актуальних завдань», - наголосив він.

На думку спеціалістів, стратегія має враховувати курс на декарбонізацію, основні тенденції попиту та пропозиції на ринку, інвестиції в сектор і потреби вразливих верств населення.

Зацікавленість у співпраці над стратегією висловили відомства, залучені до формування енергетичної політики. Зокрема, Ірина Ставчук, заступниця міністра захисту довкілля та природних ресурсів, зазначила, що енергетика істотно впливає на зміни клімату, як основне джерело викидів парникових газів.

«Міндовкілля має бути стейкхолдером процесу оновлення енергостратегії. Ми отримали лист від Міненерго про створення робочої групи. Засідань на жаль, наразі не було, але сподіваюся, що все обговорюватиметься під час роботи цих груп», - підкреслила Ірина Ставчук.

Міненерго запевнило, що для швидкого вирішення міжвідомчих питань формує робочу групу за участю всіх зацікавлених центральних органів влади на рівні заступників міністрів.

«Українська енергетика» підсумувала думки експертів щодо тенденцій невиконання попередніх українських енергостратегій і необхідності їх оновлення.

Опитані фахівці зазначили ряд об'єктивних причин, зокрема, зміни підпорядкування після приватизації енергетичних об'єктів, економічну та військову агресію з боку колишнього енергетичного партнера, адаптацію галузі до міжнародних зобов'язань, які Україна взяла на себе під час проведення енергетичних реформ, а також нові виклики Європейського зеленого курсу.

Серед причин також вказують на недостатню співпрацю всіх стейкхолдерів на етапі формування стратегії, недосконалість законодавства, відсутність бажання чи можливості чиновників реалізувати затверджені довгострокові плани.

Експерти підкреслюють, що для успішної реалізації стратегії важлива постійна координація роботи відомств під час її розробки та виконання, громадський контроль за реалізацією програми, а також актуалізація завдань протягом усього терміну дії документа.

Лариса Білозерова, спеціально для «Української енергетики»

Автор: Лариса БілозероваТеги:ГалущенкоСтавчукМіненергетикиМіндовкілляGreen DealНемчиновЕнергостратегіяРябцевПоділитись